Antara APIP dan Opini WTP

KeuanganNegara.id – Pertama kali dalam 12 tahun, pertanggungjawaban pelaksanaan APBN dalam bentuk Laporan Keuangan Pemerintah Pusat (LKPP) mendapatkan opini Wajar Tanpa Pengecualian (WTP) dari Badan Pemeriksa Keuangan (BPK). Pemerintah berhasil mewujudkan hal tersebut, setelah sejak tahun 2004 prestasi terbaik hanyalah memperoleh predikat Wajar Dengan Pengecualian (WDP). Prestasi ini tak terlepas dari peran Presiden Joko Widodo yang sangat concern terhadap tugas dan fungsi Aparat Pengawas Intern Pemerintah (APIP) Kementerian dan Lembaga, dalam kaitannya menjaga akuntabilitas penggunaan keuangan negara.

LKPP dan Sejarahnya (1991-sekarang)

Pada tahun 1991, pemerintah mendirikan Badan Akuntansi Keuangan Negara (BAKUN) yang juga merupakan unit Eselon 1 di Kementerian Keuangan. Lingkup tugas dan fungsi BAKUN saat itu hanya menyusun laporan anggaran dan realisasi, tanpa adanya neraca dan laporan keuangan pemerintah yang komprehensif.

Pada tahun 2003, pemerintah mengeluarkan Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara yang berimplikasi pada penyusunan Laporan Keuangan Pemerintah Pusat (LKPP) tahun 2004. Penyusunan LKPP tersebut merupakan yang pertama kali semenjak 60 tahun Indonesia merdeka. BAKUN pun bertransformasi menjadi Direktorat Jenderal Perbendaharaan Kementerian Keuangan, dengan tugas dan fungsi menyelenggarakan akuntansi dan menyajikan laporan keuangan yang komprehensif sesuai dengan international best practices.

Berdasarkan UU Nomor 17 Tahun 2003, UU Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, dan UU Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara, instansi pemerintah memiliki indikator akuntabilitas pengelolaan keuangan negara berupa predikat opini tertinggi dari lembaga auditor eksternal (dalam hal ini BPK) berupa opini WTP.
Saat pertanggungjawaban pelaksanaan APBN pertama dilakukan pada tahun 2004, BPK memutuskan untuk tidak memberikan opini (disclaimer) terhadap LKPP tahun 2004. Masih ditemukannya penyimpangan dan ketidakpatuhan pemakaian anggaran sesuai UU menjadi penyebab buruknya laporan keuangan pada tahun tersebut.

Opini disclaimer dalam sebuah audit laporan keuangan merupakan status terendah yang menggambarkan bahwa akuntabilitas laporan keuangan sangat buruk. Dalam sidang paripurna DPR tahun 2005 silam, Anwar Nasution yang saat itu menjabat sebagai ketua KPK mengatakan bahwa masih banyak kelemahan-kelemahan yang harus diperbaiki. Kelemahan yang ditemukan BPK antara lain terletak pada desain dan pelaksanaan Sistem Pengendalian Internal Pemerintah (SPIP), serta ketidakpatuhan terhadap perundang-undangan dan pengungkapan Sisa Anggaran Lebih (SAL) yang tidak konsisten dan memadai.¹

Lima tahun berselang, BPK akhirnya memberikan predikat WDP pada LKPP tahun 2009. Pencapaian ini merupakan imbas dari peningkatan opini Laporan Keuangan Kementerian/Lembaga (LKKL) sebagai elemen utama LKPP. Tercatat terjadi peningkatan opini LKKL dari 35 Kementerian/Lembaga pada tahun 2008, menjadi 45 Kementerian/Lembaga pada tahun 2009.  Sejak saat itu, predikat WDP “setia” menghiasi laporan yang penyusunannya dilakukan oleh Kementerian Keuangan ini hingga tahun 2015.²

Penguatan kapabilitas APIP

Raihan predikat WTP pada LKPP tahun 2016 tak terlepas dari upaya Presiden Jokowi meningkatkan kapabilitas Aparat Pengawas Intern Pemerintah (APIP) Kementerian/Lembaga, dalam kaitannya menjamin akuntabilitas penggunaan keuangan negara. Upaya perbaikan internal oleh Presiden tersebut lahir sebagai akibat dari buruknya rapor APIP hingga akhir tahun 2014 lalu.

Berdasarkan Internal Audit Capability Model (IACM), sebuah indeks penilaian dari lembaga riset asosiasi audit intern dunia, hanya 1 persen APIP di Indonesia yang berada pada level III (integrated). Hal ini tertuang dalam pidato Presiden Joko Widodo saat membuka kegiatan Rakornas APIP di Jakarta, 2015 silam.

“Dari internal audit yang dilakukan oleh BPKP didapatkan hasil bahwa di Level I ada 85 persen, Level II 14 persen, dan Level III baru 1 persen. Saya kaget dapat laporan ini. Artinya, aparat pengawasan intern belum dapat memberikan jaminan tata kelola pemerintahan yang baik dalam hal pencegahan korupsi. Jumlah 85 persen dirasa masih sangat besar. Jumlah tersebut berada di kementerian, pemerintah daerah, inspektorat daerah, dan jajarannya,” kata Presiden.³

IACM adalah suatu model kerangka kerja universal dengan perbandingan sekitar prinsip, praktik, dan proses yang dapat diterapkan secara global untuk meningkatkan efektivitas audit intern. IACM terdiri dari 5 level kapabilitas progresif. Level tersebut yaitu: (i) initial; (ii) infrastructure; (iii) integrated; (iv) managed; (v) optimizing.

Setiap level menggambarkan karakteristik dan kapabilitas unit audit intern. Dengan meningkatnya ukuran, kompleksitas, atau profil resiko organisasi, maka dibutuhkan kapabilitas audit intern yang lebih baik lagi.⁴  Pada lingkup internasional, level tertinggi yang dapat diraih oleh unit audit intern pemerintah sejauh ini ialah level IV, yang berhasil diraih oleh Badan Pemeriksa Keuangan Afrika Selatan.

Berkaca pada standar internasional dan tingginya tingkat korupsi di Indonesia, maka Presiden Joko Widodo meminta kepada seluruh pimpinan dan awak APIP di Indonesia untuk segera berbenah menyongsong masa depan akuntabilitas pengelolaan keuangan negara dan yang lebih baik. Presiden menargetkan agar dalam lima tahun ke depan, APIP yang berada dalam level integrated dapat bertambah hingga menjadi 85 persen dari total  628 APIP pusat dan daerah (data per 30 Juni 2016).

Sejauh ini, Badan Pengawas Keuangan dan Pembangunan (BPKP) yang bertindak sebagai induk dari APIP pusat dan daerah, telah melaksanakan berbagai macam aksi konkret dalam peningkatan APIP. Pada aspek sumber daya manusia, BPKP menyelenggarakan diklat substantif dan Jabatan Fungsional Auditor, workshop dan pelaksanaan self improvement kapabilitas APIP, pemberian beasiswa kepada PNS di instansi APIP pusat dan daerah, serta transfer knowledge melalui joint audit /joint evaluation/joint review.

Sementara pada aspek tata kelola, BPKP mendukung AAIPI dalam penerapan  standar audit dan kode etik, melaksanakan bimbingan teknis, pemantauan, dan penjaminan kualitas audit. Dalam hal maturitas Sistem Pengendalian Intern Pemerintah, BPKP memberikan pendampingan, evaluasi, memberikan pemahaman pentingnya SPIP di level pimpinan, dan meminta kepada instansi strategis lain (Kemenkeu dan BPK) untuk mendorong penerapan SPIP, serta membuat berbagai tools untuk meningkatkan maturitas pengendalian internal.⁵

Reformasi birokrasi di ranah pengawasan intern pemerintah ini telah berhasil meningkatkan jumlah APIP level integrated, yang semula hanya Inspektorat Jenderal Kemenkeu, kini bertambah menjadi Inspektorat Kemenhub, ESDM, dan Kelautan Perikanan, BPKP, dan Inspektorat Daerah Kab. Banjar dan Kota Banjarmasin.⁶

Pencapaian di ranah pelaporan pelaksanaan pertanggungjawaban APBN harus menjadi pelecut semangat anti korupsi di lingkungan pemerintahan Indonesia.  Bermodalkan sumber daya manusia unggulan, tata kelola pemerintahan yang baik, serta sistem pengendalian internal yang efektif, predikat WTP pada LKPP tahun-tahun berikutnya bukanlah utopia semata.

Semangat pemberantasan korupsi di Indonesia pun akan tetap terjaga, seiring dengan meningkatnya akuntabilitas pengelolaan keuangan negara. Dengan tercapainya hal-hal tersebut, level IV IACM yang merupakan level idaman para pimpinan APIP saat ini, bukan merupakan sesuatu yang mustahil untuk kita raih.

Keterangan:

[1] Detik Finance, “Laporan Keuangan Pemerintah 2004 Dapat Opini Disclaimer”, diakses dari https://www.detik.com/finance/ekonomi-bisnis/444957/laporan-keuangan-pem…, pada tanggal 7 Juli 2017 pukul 10.10 WIB
[2] Kementerian Keuangan, “BPK Beri Opini WDP Atas LKPP Tahun 2009”, diakses dari https://www.kemenkeu.go.id/node/14885, pada tanggal 7 Juli 2017 pukul 11.00 WIB
[3] Tribunnews, “Jokowi Kaget Hanya 1 Persen Pengawas Intern Pemerintah Berada Pada Level III”, diakses dari http://www.tribunnews.com/nasional/2015/05/13/jokowi-kaget-hanya-1-perse…, pada tanggal 13 Juli 2017 pukul 15.00 WIB
[4] Klikharso, “Mengupas Konsep Internal Audit Capability Model”, diakses dari http://www.klikharso.com/2016/05/konsep-internal-audit-capability-model…., pada tanggal 13 Juli 2017 pukul 15.00 WIB
[5] BPKP, “Bersama Bersemangat Bertekat Level III Kapabilitas APIP”, diakses dari http://www.bpkp.go.id/berita/read/17695/0/Bersama-Bersemangat-Bertekad-L…, pada tanggal 13 Juli 2017 pukul 16.00 WIB
[6] Inspektur Jenderal Kemenkeu, “Penguatan Kapabilitas APIP Melalui AAIPI”, disampaikan di Rapat Koordinasi Nasional APIP Tahun 2016, pada tanggal 23 Agustus 2016 di Jakarta

*)Tulisan ini adalah pendapat pribadi dan tidak mencerminkan kebijakan institusi di mana penulis bekerja